土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)存在限值型和風(fēng)險(xiǎn)管控型兩種模式，兩種標(biāo)準(zhǔn)模式各有利弊長(zhǎng)短。土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)屬于典型的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制應(yīng)遵循風(fēng)險(xiǎn)生成路徑及其規(guī)制目標(biāo)而定。土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)樹立分類規(guī)制思路，區(qū)分農(nóng)用地與建設(shè)用地分別適用限值型標(biāo)準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)管控型標(biāo)準(zhǔn)，將修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的適用貫穿土壤環(huán)境行政管理與司法救濟(jì)過程，并區(qū)分不同類型標(biāo)準(zhǔn)部分承認(rèn)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)抗辯效力。

背 景 

土壤是人類社會(huì)生存和發(fā)展的根本物質(zhì)基礎(chǔ)來(lái)源，是生態(tài)系統(tǒng)不可或缺的組成部分。不同于其他環(huán)境介質(zhì)的污染類型，土壤污染具有累積性、更加嚴(yán)重的后果滯后性特征。我國(guó)近年來(lái)層出不窮的土壤污染致害事件。其實(shí)都是長(zhǎng)期以來(lái)土壤污染沒有得到重視和治理的惡果。2016年兩會(huì)期間，土壤污染治理及“土十條”成為各地代表熱議話題，并確定大氣、水和土壤三大治污戰(zhàn)場(chǎng)。

土壤污染治理是一個(gè)規(guī)模宏大的社會(huì)工程，政策導(dǎo)向、技術(shù)支撐、公眾環(huán)境意識(shí)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、法律等都在土壤污染治理的方法手段之列。其中，以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律制度，是實(shí)現(xiàn)土壤污染治理的重要社會(huì)工具，尤其以土壤污染修復(fù)制度為直接制度支撐。

 一、土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)：土壤污染修復(fù)制度的風(fēng)險(xiǎn)分配

土壤污染修復(fù)制度，是指通過對(duì)污染土壤進(jìn)行清理和整治，恢復(fù)土壤功能的過程進(jìn)行法律規(guī)制的制度，包括修復(fù)責(zé)任主體、承擔(dān)責(zé)任的方式以及違反義務(wù)的主體應(yīng)當(dāng)受到的懲罰等法律事項(xiàng)。

土壤污染修復(fù)制度之所以在土壤污染治理領(lǐng)域乃至整個(gè)環(huán)境法領(lǐng)域如此標(biāo)新立異，在于其制度的目的具有其他污染法律制度不可比擬的、直擊土壤污染問題根本的特點(diǎn)——以恢復(fù)受污染土壤的環(huán)境功能為制度根本。法律的所有規(guī)范作用必須以確定的制度內(nèi)容為基礎(chǔ)，土壤污染修復(fù)制度的規(guī)范意義也必須外化為確定的權(quán)利、義務(wù)以及法律后果。通俗地講，這項(xiàng)制度的歷史使命在于解決“誰(shuí)來(lái)修復(fù)”、“如何實(shí)現(xiàn)修復(fù)義務(wù)”以及“修復(fù)到何種程度為合格”三個(gè)問題。

其中，前二者以土壤污染修復(fù)責(zé)任主體及相應(yīng)修復(fù)行為規(guī)范（例如修復(fù)資金如何保障）為制度表現(xiàn)，“修復(fù)到何種程度為合格”（或稱“何種清潔方為清潔”）問題則必須通過對(duì)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，在這三個(gè)核心問題中，修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定始終是最重要的——無(wú)論修復(fù)主體是誰(shuí)，無(wú)論修復(fù)如何具體操作，土壤污染最終的修復(fù)效果始終是土壤污染修復(fù)制度存在的社會(huì)基礎(chǔ)，也是制度安身立命之本，探索土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)制是制度合理性研究的必要前提。

現(xiàn)代社會(huì)學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論認(rèn)為，人類社會(huì)經(jīng)歷了從財(cái)產(chǎn)分配到風(fēng)險(xiǎn)分配的轉(zhuǎn)變。德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希提出“風(fēng)險(xiǎn)地位”的概念，意指不同主體遭遇風(fēng)險(xiǎn)的可能性，并提出一個(gè)非常有趣的觀點(diǎn)——現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)中不同主體的風(fēng)險(xiǎn)地位是平等而又不平等的。

一方面，“那些生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)或從中得益的人遲早會(huì)受到風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)應(yīng)”，現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的“飛去來(lái)器效應(yīng)”使“富裕和有權(quán)勢(shì)的人也不會(huì)逃脫它們”。

另一方面，不同社會(huì)主體在風(fēng)險(xiǎn)分配上又因階級(jí)而不同，“風(fēng)險(xiǎn)總是以階級(jí)的或依階級(jí)而定的方式分配……風(fēng)險(xiǎn)分配的歷史表明，像財(cái)富一樣，風(fēng)險(xiǎn)是附著在階級(jí)模式上的，只不過是以點(diǎn)到的方式：財(cái)富在上層聚集，而風(fēng)險(xiǎn)在下層聚集”。

在如何應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題上，英國(guó)社會(huì)學(xué)家吉登斯認(rèn)為必然要產(chǎn)生多種視角的社會(huì)思潮，但又不能脫離科學(xué)的手段，還強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)積極面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)且具有適當(dāng)?shù)拿半U(xiǎn)精神，因?yàn)椤胺e極的冒險(xiǎn)精神正是一個(gè)充滿活力的經(jīng)濟(jì)和充滿創(chuàng)新的社會(huì)中最積極的因素?！?/span>

土壤污染修復(fù)無(wú)疑是規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的利器。但是，畢竟我們無(wú)法追求一個(gè)零風(fēng)險(xiǎn)的世界。土壤污染修復(fù)制度對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的解讀更應(yīng)該是一種風(fēng)險(xiǎn)分配的視角：不同社會(huì)主體的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配既然是平等而又不平等的，土壤污染修復(fù)的最終結(jié)果如何考慮不同社會(huì)階層相對(duì)公平的風(fēng)險(xiǎn)分配？如何既“不脫離科學(xué)的手段”又“具有適當(dāng)?shù)拿半U(xiǎn)精神”，且達(dá)到二者之間的平衡？在風(fēng)險(xiǎn)分配意義上，土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)正是一種厘定“適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)”的制度安排——它既符合自然生態(tài)規(guī)律的技術(shù)規(guī)范，又是包含經(jīng)濟(jì)、政治價(jià)值取向的社會(huì)規(guī)范；既明確環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)閾值的界限，又容納不同社會(huì)群體對(duì)土壤污染修復(fù)的利益期待。

二、土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的兩種模式分析

我國(guó)并未建立專門的土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系?，F(xiàn)有土壤環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)包括土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和土壤監(jiān)測(cè)規(guī)范方法標(biāo)準(zhǔn)二類。其中與土壤污染修復(fù)相關(guān)的，主要是土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（包括《展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》、《食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《溫室蔬菜產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《擬開放場(chǎng)址土壤中剩余放射性可接受水平規(guī)定（暫行）》、《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》五項(xiàng)）及土壤污染修復(fù)監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)（包括《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》、《污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》、《場(chǎng)地環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)導(dǎo)則》、《場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》四項(xiàng)）。

根據(jù)此二類土壤保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)修復(fù)義務(wù)要求的表現(xiàn)形式，可將其歸入兩種規(guī)制模式：

（1）限值標(biāo)準(zhǔn)模式

土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)采用限值標(biāo)準(zhǔn)模式，其適用對(duì)象多為面源污染的土壤環(huán)境評(píng)價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)的表現(xiàn)形式為最高允許濃度指標(biāo)值（即規(guī)定具體的污染物及其單位濃度閾值，超過閾值即為受污染土壤），并根據(jù)土壤應(yīng)用功能和保護(hù)目標(biāo)進(jìn)行分類、分級(jí)管理。從法律的角度，這種標(biāo)準(zhǔn)模式屬于簡(jiǎn)單易行的控制模式，其優(yōu)勢(shì)明顯可見：

首先，標(biāo)準(zhǔn)的確定性強(qiáng)。對(duì)于土壤污染修復(fù)義務(wù)的最終效果要求都通過具體數(shù)據(jù)限額表達(dá)，修復(fù)責(zé)任主體對(duì)修復(fù)義務(wù)內(nèi)容可以有比較明確的預(yù)期。

其次，監(jiān)管難度較小。環(huán)境監(jiān)管部門對(duì)污染土壤的驗(yàn)收能夠確切以監(jiān)測(cè)、檢測(cè)數(shù)據(jù)為限，是否符合法定修復(fù)要求一目了然，監(jiān)管程序也相對(duì)簡(jiǎn)單。

再次，土壤修復(fù)義務(wù)的設(shè)置與修復(fù)目標(biāo)相關(guān)聯(lián)。對(duì)于農(nóng)地、蔬菜地、茶園、果園等與農(nóng)業(yè)、林業(yè)有關(guān)的土壤，最主要的污染防控目標(biāo)是阻止污染物從土壤進(jìn)入農(nóng)作物進(jìn)而進(jìn)入人類的食物鏈，而非直接的人體接觸，通過土壤中污染物濃度限制的方式加上相應(yīng)作物的科學(xué)選擇，可以有效實(shí)現(xiàn)食品安全目標(biāo)。

當(dāng)然，這種修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)模式的弊端也非常明顯。標(biāo)準(zhǔn)限值模式對(duì)標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的所有土壤均統(tǒng)一適用，即便有分級(jí)分類規(guī)定，對(duì)于同一類土壤統(tǒng)一適用相同的污染限值——對(duì)于所有同一類的修復(fù)對(duì)象，法律所規(guī)定的修復(fù)達(dá)標(biāo)水平都是一刀切的模式，并不考慮地塊與地塊之間的特征差別，也不考慮修復(fù)過程中隨時(shí)可能出現(xiàn)的其他因素的影響，甚至未考慮標(biāo)準(zhǔn)適用時(shí)對(duì)于不同背景值的地塊達(dá)標(biāo)的可能性。

而且，囿于先驗(yàn)知識(shí)和技術(shù)的限制，事先羅列的污染物類型是否充分、限值是否能夠真正保證土壤環(huán)境修復(fù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一直是我國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系飽受詬病之處，以此為基礎(chǔ)的土壤污染修復(fù)義務(wù)雖然簡(jiǎn)單易操作，但實(shí)際效果是否能實(shí)現(xiàn)保障人體健康和維持土壤功能可持續(xù)利用確實(shí)令人質(zhì)疑。

（2）風(fēng)險(xiǎn)管控模式

風(fēng)險(xiǎn)管控模式是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的發(fā)展趨勢(shì)，尤其在土壤污染治理領(lǐng)域，污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)的“走紅”趨勢(shì)以2014年出臺(tái)的四個(gè)污染場(chǎng)地修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則為證。這種模式的特點(diǎn)是：

第一，注重操作過程規(guī)范化，并不以污染物限值為規(guī)制方法，通過規(guī)范修復(fù)操作規(guī)程確保修復(fù)目標(biāo)設(shè)置科學(xué)性。以《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》（HJ25.4-2014）為例，該技術(shù)導(dǎo)則并未規(guī)定具體某一項(xiàng)污染物或某一類污染物的具體數(shù)據(jù)限值，而是規(guī)定污染場(chǎng)地土壤修復(fù)的基本原則、工作程序、選擇修復(fù)模式、篩選修復(fù)技術(shù)和編制修復(fù)方案。

第二，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向開展風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，雙向考慮土壤污染物毒害風(fēng)險(xiǎn)及接觸人群的暴露途徑和敏感程度，根據(jù)修復(fù)對(duì)象的綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和其他具體情況決定修復(fù)結(jié)論確定修復(fù)方案或替代方案。風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)以人體健康風(fēng)險(xiǎn)為控制核心，采用致癌風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)和風(fēng)險(xiǎn)控制值的表達(dá)方式，土壤污染修復(fù)義務(wù)并不是單一的“合格”與“不合格”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)和社會(huì)成本等因素選擇安全、合理的修復(fù)方案或土地用途。

第三，風(fēng)險(xiǎn)管控模式在確定土壤修復(fù)義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上具有靈活性優(yōu)勢(shì)——根據(jù)具體地塊的污染物背景值、人體暴露途徑、接觸人群敏感度、土壤未來(lái)用途等多方面的因素綜合評(píng)價(jià)土壤風(fēng)險(xiǎn)并確定相應(yīng)的修復(fù)方案或替代方案。而且，對(duì)待具體地塊的具體條件，諸如土壤背景值、周圍產(chǎn)業(yè)環(huán)境影響、土壤與地下水之間的物質(zhì)流通等，做出具體場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估結(jié)論，比起標(biāo)準(zhǔn)限值模式的一刀切做法在處理具體土壤修復(fù)問題上當(dāng)然更加細(xì)致有效，可篩查達(dá)標(biāo)仍有風(fēng)險(xiǎn)（達(dá)到土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)但仍有暴露風(fēng)險(xiǎn)）地塊。

當(dāng)然，這種修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)模式耗費(fèi)的時(shí)間、人力物力成本遠(yuǎn)比限值模式高，操作過程更加復(fù)雜，不僅加重土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任人的責(zé)任成本，對(duì)修復(fù)人員、驗(yàn)收方等有更高的專業(yè)要求，且合理風(fēng)險(xiǎn)的保持在修復(fù)工程完成以后或許面臨長(zhǎng)期的維護(hù)義務(wù)。

三、兩種標(biāo)準(zhǔn)模式的制度運(yùn)化———以風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論為分析工具

環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的制度安排在社會(huì)范疇中的科學(xué)與否不僅取決于其技術(shù)論證（以數(shù)據(jù)、符號(hào)和單位等為表現(xiàn)），更在于透過環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的體系設(shè)置對(duì)相應(yīng)社會(huì)主體利益的合理取舍?！埃ㄔ诳茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展中）自我批判的制度化是十分重要的，因?yàn)樵诤芏囝I(lǐng)域，沒有適當(dāng)?shù)募夹g(shù)知識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)以及規(guī)避它們的可選擇的方法都是不可能被認(rèn)識(shí)到的。

”反觀我國(guó)現(xiàn)有的土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系，雖然環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身（甚至環(huán)境法本身）都是風(fēng)險(xiǎn)分配臨界點(diǎn)的制度安排（土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)也不例外），但制度安排是否科學(xué)且正當(dāng)，除了考慮環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素之外，還必須進(jìn)行體系化、綜合性考察，以規(guī)避整體社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的角度合理契合二種模式的運(yùn)用。

（一）類型化的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制原則：以污染風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)途徑為導(dǎo)向

既然土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)客觀存在，修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)如何發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制作用？美國(guó)法學(xué)家孫斯坦教授提出，不同主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的存在與否、風(fēng)險(xiǎn)的危害程度、是否需要規(guī)制及規(guī)制的方法存在個(gè)體偏差，公共決策者（包括相應(yīng)的制度決策）在是否做出風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、選擇何種規(guī)制行為問題上，成本收益分析能夠作為“一種用以了解不同行為所可能產(chǎn)生的潛在后果的方法”而有助于做出客觀判斷并采用科學(xué)而有效的規(guī)制路徑。

不同用途的土地其土壤污染特點(diǎn)、損害形成路徑和原理都構(gòu)成土壤污染風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的不同成本，污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)必須通過風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的成本和收益的對(duì)比達(dá)成健康、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)之間的科學(xué)衡量。

我國(guó)《土地管理法》第四條將土地分為三類：農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。由于修復(fù)的巨額資金需求，目前土壤污染修復(fù)僅針對(duì)其中的農(nóng)用地（以耕地為主）和建設(shè)用地（以工礦用地為主）兩類。

農(nóng)用地污染是面源污染，污染源多為禽畜糞便、農(nóng)藥、化肥、污水污泥灌溉、大氣沉降等非點(diǎn)源污染物，主要通過農(nóng)產(chǎn)品生長(zhǎng)過程中對(duì)土壤污染物的吸附、積累，以食物鏈有毒有害物質(zhì)富集方式間接對(duì)人體形成健康風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)用地污染修復(fù)關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)，以產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全為關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中土壤質(zhì)量只是農(nóng)作物的生長(zhǎng)基礎(chǔ)要素之一，最終的食品安全風(fēng)險(xiǎn)仍受其他諸多因素影響，且整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程需要經(jīng)歷較長(zhǎng)的生長(zhǎng)周期，期間所受的外來(lái)影響錯(cuò)綜復(fù)雜。

例如，大氣中的污染物沉降吸附在農(nóng)作物上也可能造成農(nóng)產(chǎn)品污染。如果對(duì)農(nóng)地的土壤修復(fù)采取風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)模式，則其他因素所導(dǎo)致的農(nóng)作物質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)也無(wú)法避免納入土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的范疇，無(wú)形中夸大（至少部分夸大）了土壤污染對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的貢獻(xiàn)。而且，在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全及食品安全方面有專門風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，單純的農(nóng)地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并不能替代需求側(cè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全評(píng)估。

場(chǎng)地污染（即建設(shè)用地污染）主要以直接接觸方式，例如皮膚黏膜接觸、呼吸道接觸直接造成人體健康風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)的場(chǎng)地污染多為歷史遺留問題，很多毒地都是有毒有害物質(zhì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)舊址再利用、再開發(fā)過程中未有效清除污染物而形成的。場(chǎng)地修復(fù)旨在于保障土地開發(fā)利用過程中的環(huán)境安全、人體健康和土地再利用的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)價(jià)值，比起農(nóng)地修復(fù)對(duì)安全的需求，場(chǎng)地修復(fù)更側(cè)重土地開發(fā)價(jià)值的概念——在保證人體可接受風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上最大幅度發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)價(jià)值。因此，對(duì)建設(shè)用地以風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)模式，一旦風(fēng)險(xiǎn)超過某一臨界閾值則應(yīng)停止人體接觸——可以有效解決場(chǎng)地修復(fù)中的風(fēng)險(xiǎn)控制問題。

正是因?yàn)檗r(nóng)地與建設(shè)用地在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控上存在上述管控成本與效益的不同，筆者認(rèn)為，土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)確立分類管控的基本思路——結(jié)合土地利用規(guī)劃，以土壤風(fēng)險(xiǎn)路徑為導(dǎo)向，分別納入農(nóng)用地與建設(shè)用地的基本分類框架，分別采用不同的標(biāo)準(zhǔn)模式。這一思路在現(xiàn)有土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中已有應(yīng)證：限值型標(biāo)準(zhǔn)適用范圍包括展覽會(huì)用地、食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地、溫室蔬菜產(chǎn)地、擬開放場(chǎng)址土壤、農(nóng)田、蔬菜地、茶園、果園、牧場(chǎng)、林地、自然保護(hù)區(qū)等地的土壤，風(fēng)險(xiǎn)控制型標(biāo)準(zhǔn)適用范圍為場(chǎng)地或污染場(chǎng)地。

場(chǎng)地是指“某一地塊范圍內(nèi)的土壤、地下水、地表水以及地塊內(nèi)所有構(gòu)筑物、設(shè)施和生物的總和。”污染場(chǎng)地則指“對(duì)潛在污染場(chǎng)地進(jìn)行調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，確認(rèn)污染危害超過人體健康或生態(tài)環(huán)境可接受風(fēng)險(xiǎn)水平的場(chǎng)地。”

根據(jù)《污染場(chǎng)地術(shù)語(yǔ)》（HJ682-2014）規(guī)定，所謂污染場(chǎng)地（即風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍）必須滿足兩個(gè)條件：

一是屬于潛在污染場(chǎng)地（即因從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、處理、貯存有毒有害物質(zhì)，堆放或處理處置潛在危險(xiǎn)廢物，以及從事礦山開采等活動(dòng)造成污染，且對(duì)人體健康或生態(tài)環(huán)境構(gòu)成潛在風(fēng)險(xiǎn)的場(chǎng)地），

二是經(jīng)過調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確認(rèn)污染危害超過人體健康或生態(tài)環(huán)境可接受風(fēng)險(xiǎn)水平。因此，風(fēng)險(xiǎn)控制型修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍為經(jīng)過調(diào)查和評(píng)估符合篩查條件的工礦用地土壤。

既有土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的分類適用理念是正確的，但是，目前的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系僅以土壤功能為區(qū)分依據(jù)，并未具體考慮環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)形成因素，且類別區(qū)分與《土地管理法》等土地相關(guān)法律的區(qū)分并未接軌?，F(xiàn)有限值型標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍除了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的“農(nóng)田、蔬菜地、茶園、果園、牧場(chǎng)、林地、自然保護(hù)區(qū)等地的土壤”，還包括展覽會(huì)用地土壤、核設(shè)施退役場(chǎng)址土壤。

上述土壤類型除了農(nóng)田、蔬菜、茶園、果園、牧場(chǎng)、林地等屬于農(nóng)用地之外，自然保護(hù)區(qū)、展覽會(huì)用地、擬開放場(chǎng)址并不在于食物鏈富集方式，而是以直接接觸方式對(duì)人體健康和生態(tài)環(huán)境形成風(fēng)險(xiǎn)，僅以土地功能為準(zhǔn)據(jù)而未考慮風(fēng)險(xiǎn)生成及其規(guī)制成本效益的標(biāo)準(zhǔn)模式本身存在思路偏差。因此，筆者認(rèn)為，土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)當(dāng)全面樹立以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的規(guī)制原則，分別適用不同類型標(biāo)準(zhǔn)模式。

（二）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則沖突的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先

既有土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系的兩套標(biāo)準(zhǔn)模式各不相同，在各自標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容尚待進(jìn)一步完善之時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則一旦出現(xiàn)沖突應(yīng)當(dāng)如何解決？

例如，現(xiàn)有土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系中，《展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》（HJ350-2007）和《擬開放場(chǎng)址土壤中剩余放射性可接受水平規(guī)定（暫行）》（HJ53-2000）均為限值型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。前者適用于“展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量”，后者適用于核設(shè)施退役場(chǎng)址，其他從事導(dǎo)致天然放射性水平增高活動(dòng)的場(chǎng)址的開發(fā)利用參照?qǐng)?zhí)行。然而，按照前述《污染場(chǎng)地術(shù)語(yǔ)》（HJ682-2014）對(duì)污染場(chǎng)地的判斷標(biāo)準(zhǔn)，展覽會(huì)用地及核設(shè)施退役場(chǎng)址也有可能屬于風(fēng)險(xiǎn)管控型標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍。因此展覽會(huì)用地和核設(shè)施退役場(chǎng)址存在限值型標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)控制型標(biāo)準(zhǔn)雙重適用可能。二者出現(xiàn)沖突時(shí)，即雖然符合限值型標(biāo)準(zhǔn)，但仍然具有不可接受的人體健康或生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，適用何種修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)？或者在其他的具體例子中，屬于限值型標(biāo)準(zhǔn)適用范圍的土地被用于堆放或處理有毒有害、危險(xiǎn)物質(zhì)，修復(fù)方案對(duì)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的選擇應(yīng)當(dāng)如何選擇？

按照法律規(guī)范沖突適用原則，在法律規(guī)范出現(xiàn)沖突時(shí)，應(yīng)遵循“新法優(yōu)于舊法”、“上位法優(yōu)于下位法”、“特別法優(yōu)于普通法”確定最終效力規(guī)則。在修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)效力上，限值型標(biāo)準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)管控型標(biāo)準(zhǔn)并沒有上位法與下位法之分，應(yīng)當(dāng)如何明確“新法與舊法”、“特別法與普通法”的適用規(guī)則？筆者認(rèn)為，修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的新舊并不能成為判斷效力孰優(yōu)孰劣的根本依據(jù)。土壤標(biāo)準(zhǔn)的更新近年呈現(xiàn)“你追我趕”的狀態(tài)，現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)管控型標(biāo)準(zhǔn)雖然比限值型標(biāo)準(zhǔn)更新（2014年出臺(tái)），但限值型標(biāo)準(zhǔn)很快也將迎來(lái)修訂，新法”與“舊法”的身份總是交替出現(xiàn)。

以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的角度，風(fēng)險(xiǎn)控制型標(biāo)準(zhǔn)比針對(duì)某一類土壤而定的限值型標(biāo)準(zhǔn)更加具體：針對(duì)具體地塊的背景值、周圍環(huán)境參數(shù)、曝露途徑等因素計(jì)算場(chǎng)地污染（既包括土壤也包括地下水等）的風(fēng)險(xiǎn)概率。筆者認(rèn)為，這是“特別法與普通法”在土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度上的具體應(yīng)用，應(yīng)當(dāng)適用“特別法優(yōu)于普通法”原則。再者，從環(huán)境法“預(yù)防為主”原則的角度，“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的意義不僅僅是在產(chǎn)生損害或者損害危險(xiǎn)發(fā)生之時(shí)，為違法行為找到責(zé)任承擔(dān)之依據(jù)，而更應(yīng)該將思路放在預(yù)防之中。以確保環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與具體的環(huán)境危害之間有一段‘安全距離’”，風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比整齊劃一的限值型標(biāo)準(zhǔn)更具有具體化操作特征，在達(dá)標(biāo)但仍可能有人體健康或生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)確保具體地塊的安全開發(fā)利用。

四、土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的法律效力分析

法律規(guī)則的效力（即法的效力），“指人們應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的那樣行為，必須服從”。土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的法律效力，指土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)責(zé)任主體行為的約束效果，本文對(duì)該約束效果的分析是從土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)責(zé)任主體行為所產(chǎn)生的約束力性質(zhì)及能否產(chǎn)生合規(guī)抗辯效力的角度展開。

（一）土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)：義務(wù)標(biāo)尺還是救濟(jì)要求？

土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)責(zé)任主體產(chǎn)生的行為約束屬于法律救濟(jì)的要求還是環(huán)境義務(wù)是否完成的法律準(zhǔn)則？這一問題必須回歸到土壤污染修復(fù)是法律救濟(jì)手段還是一般環(huán)境義務(wù)層面的判斷。

現(xiàn)有立法將土壤污染修復(fù)規(guī)定為基本環(huán)境義務(wù)，一旦達(dá)到法定啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)（修復(fù)篩選值），則意味著土壤修復(fù)責(zé)任的啟動(dòng)，修復(fù)責(zé)任人必須按照法律規(guī)定開始編制土壤污染修復(fù)方案并履行備案或?qū)徟x務(wù)，進(jìn)而開展整個(gè)土壤污染修復(fù)程序。

例如，國(guó)內(nèi)首部土壤地方立法《湖北省土壤污染防治條例》第四章將土壤污染的治理修復(fù)作為政府環(huán)境保護(hù)部門的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)之一，詳細(xì)規(guī)定啟動(dòng)土壤污染調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的政府責(zé)任，以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告中揭示的土壤風(fēng)險(xiǎn)為啟動(dòng)修復(fù)責(zé)任的法定前提。

《福建省土壤污染防治辦法》第三十一條更是明確規(guī)定相關(guān)主管部門“經(jīng)監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)土壤污染物含量達(dá)到或者超過限值的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府同意后將該地塊納入污染地塊名單，并報(bào)省人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門備案”，并以此作為要求土壤污染修復(fù)主體展開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、進(jìn)而確定修復(fù)責(zé)任的基礎(chǔ)。

同時(shí)，這兩部地方立法也規(guī)定了相應(yīng)的修復(fù)驗(yàn)收程序，同樣需要運(yùn)用土壤污染修復(fù)的限值標(biāo)準(zhǔn)或風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)。

可見，已有的立法中，土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的效力表現(xiàn)為相應(yīng)環(huán)境義務(wù)（包括政府環(huán)境修復(fù)監(jiān)管職責(zé)和土壤污染修復(fù)責(zé)任人的修復(fù)義務(wù)）的啟動(dòng)與檢驗(yàn)，是衡量環(huán)境義務(wù)是否得以遵循及履行的標(biāo)尺。

另一方面，已有案例表明司法實(shí)踐將環(huán)境修復(fù)作為一項(xiàng)環(huán)境案件的司法救濟(jì)手段，例如泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇常隆農(nóng)化有限公司、泰州錦匯化工有限公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛案、中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)訴內(nèi)蒙古渤業(yè)化工有限公司等環(huán)境污染案等，均表明環(huán)境修復(fù)已經(jīng)成為一種新的環(huán)境司法救濟(jì)手段。

蘇州首例環(huán)境公益訴訟中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴張某某案及新近發(fā)生的常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校毒地污染事件中，自然之友向常州市中級(jí)人民法院提起環(huán)境公益訴訟案件等與土壤有關(guān)的環(huán)境司法案例中也頻頻出現(xiàn)以場(chǎng)地污染修復(fù)作為訴訟請(qǐng)求、判決結(jié)果的現(xiàn)象。

最高人民法院也在《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》明確肯定了環(huán)境修復(fù)在環(huán)境案件中作為司法救濟(jì)手段的地位。因此，土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的另一層法律效力表現(xiàn)，在于為土壤污染案件的法律救濟(jì)提供司法判案的法定依據(jù)——法院審理土壤污染糾紛案件中是否采用啟動(dòng)土壤污染修復(fù)的救濟(jì)方法、判定被告修復(fù)義務(wù)的范圍和程度（往往通過支付以虛擬治理成本計(jì)算的修復(fù)費(fèi)用為實(shí)際履行方式）必須以已有的限值型土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)管控型土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。

（二）土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)抗辯效力

否認(rèn)環(huán)境侵權(quán)的合規(guī)抗辯似乎早已成學(xué)界通識(shí)：在論及環(huán)境民事責(zé)任的要件時(shí)，不同的學(xué)者總是在強(qiáng)調(diào)環(huán)境侵權(quán)行為即使具備“行政合法性”，并將符合相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為判定行為是否具有行政合法性的標(biāo)準(zhǔn)之一，只要存在損害，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境民事責(zé)任。然而，這種已作為類似真理的解說事實(shí)上已經(jīng)開始出現(xiàn)質(zhì)疑的聲音。

有學(xué)者提出，完全否認(rèn)合規(guī)抗辯效力的一刀切做法，實(shí)質(zhì)上是將環(huán)境侵權(quán)的法律責(zé)任作為一項(xiàng)絕對(duì)責(zé)任而對(duì)待，這在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中是不公平的，“合規(guī)致害現(xiàn)象其實(shí)是現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)所必然伴隨的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果”。對(duì)環(huán)境民事責(zé)任中的合規(guī)抗辯效力問題提出質(zhì)疑的學(xué)者無(wú)一例外地認(rèn)為，環(huán)境問題的復(fù)雜性及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)分配視角決定應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同的具體情形而局部、有條件地承認(rèn)合規(guī)抗辯的效力，尤其對(duì)于符合相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境侵害行為應(yīng)當(dāng)考慮其綜合的社會(huì)效應(yīng)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而決斷之。

并且，學(xué)者們?yōu)榇颂岢霾煌膮^(qū)分標(biāo)準(zhǔn)和方法：根據(jù)合規(guī)行為所依據(jù)的是指令型、禁令型、附條件授權(quán)型和其他任意型行政規(guī)范，法律依據(jù)屬于狀態(tài)規(guī)范或行為規(guī)范，污染類型為可量物污染或不可量物污染，污染行為的可標(biāo)準(zhǔn)化程度等做具體判斷。

土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)當(dāng)具有合規(guī)抗辯效力？上述區(qū)分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)并不能完全明確土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)抗辯效力問題：

首先，土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系除了以限值型的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以外，并不涉及污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（因?yàn)槲廴疚锱欧艖?yīng)當(dāng)置于造成土壤污染的水污染、大氣污染等其他污染行為的規(guī)制之中），而是創(chuàng)設(shè)了風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)。究其性質(zhì)，環(huán)保部將風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)歸入“環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范方法標(biāo)準(zhǔn)”。這種監(jiān)測(cè)規(guī)范并不同于為污染行為人設(shè)置排放限制的行為標(biāo)準(zhǔn)，又不完全符合狀態(tài)規(guī)范的特征，畢竟風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)對(duì)修復(fù)責(zé)任人的行為仍然提出了風(fēng)險(xiǎn)控制的要求。

其次，就其存在形態(tài)而言，土壤污染屬于可量物污染。按照學(xué)者的觀點(diǎn)，可量物污染（例如水污染）在司法實(shí)踐中并不產(chǎn)生合規(guī)抗辯效力，而不可量物（例如噪音污染）案件中，法院則傾向于承認(rèn)合規(guī)抗辯的效力，一律否認(rèn)土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)抗辯效力。

再次，行為可標(biāo)準(zhǔn)化程度在土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)中又面臨不同地塊修復(fù)行為的特點(diǎn)而有不同———農(nóng)地修復(fù)以達(dá)到限值型質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)，可標(biāo)準(zhǔn)化程度較高，而污染場(chǎng)地修復(fù)則仍應(yīng)考量風(fēng)險(xiǎn)的概率，可標(biāo)準(zhǔn)化程度較低，應(yīng)當(dāng)采用一刀切的環(huán)境管制方法還是應(yīng)重視法官在個(gè)案中的矯正正義角色也兩相不同。因此，套用上述標(biāo)準(zhǔn)并不能確切厘定土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)抗辯效力。

對(duì)于農(nóng)地修復(fù)，因農(nóng)地污染風(fēng)險(xiǎn)形成路徑在于食物鏈中的有毒有害物質(zhì)累積，只要農(nóng)地土壤達(dá)到法定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這種狀態(tài)規(guī)范可以確保不致發(fā)生損害。當(dāng)然，農(nóng)地土壤關(guān)乎食品安全，即便土壤本身達(dá)到環(huán)境質(zhì)量要求，也只是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的一個(gè)因素，最終的農(nóng)產(chǎn)品食品安全仍然需要依法進(jìn)行相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并遵守相關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)地土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)僅僅產(chǎn)生土壤修復(fù)責(zé)任上的合規(guī)抗辯效力。

作為修復(fù)責(zé)任主體的污染者或土地使用權(quán)人，即便在環(huán)境民事責(zé)任方面可援用農(nóng)地污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行抗辯，一旦農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)非土壤質(zhì)量使然的食品安全問題，仍然應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律法規(guī)承擔(dān)民事責(zé)任。

對(duì)于場(chǎng)地污染修復(fù)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要通過人體接觸產(chǎn)生，污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)上是一種行為規(guī)范，即便達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)（相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)），剩余風(fēng)險(xiǎn)依然可能致人損害。

因此，對(duì)于建設(shè)用地適用的風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)否認(rèn)其民事責(zé)任上的合規(guī)抗辯效力，賦予法官對(duì)具體個(gè)案進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配矯正的權(quán)力，在達(dá)標(biāo)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“柔和的管制者與嚴(yán)厲的法官之間的配合”。

由于土壤污染的區(qū)域性差別，地塊與地塊之間具體情況千差萬(wàn)別，不僅應(yīng)當(dāng)重視把握“一刀切”式的環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)與事后法官對(duì)剩余風(fēng)險(xiǎn)的靈活矯正之間的分工與合作，在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系之內(nèi)還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一要求與具體風(fēng)險(xiǎn)之間的充分博弈——以修復(fù)規(guī)劃、修復(fù)方案為基礎(chǔ)，環(huán)境行政主管部門應(yīng)當(dāng)在修復(fù)方案中嚴(yán)格審查修復(fù)方案的具體適用情形與效果，基于現(xiàn)有的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)具化修復(fù)目標(biāo)，并通過修復(fù)工程的環(huán)境監(jiān)理、修復(fù)驗(yàn)收等程序確保土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)最終將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制在“可接受風(fēng)險(xiǎn)”范圍之內(nèi)。

五、結(jié)語(yǔ)

土壤污染修復(fù)是一個(gè)新的社會(huì)命題，土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)更是一份擺在法律人面前的一個(gè)新穎而急迫的問卷。在德國(guó)社會(huì)學(xué)家盧曼看來(lái)，我們生活在一個(gè)“除了冒險(xiǎn)別無(wú)選擇的社會(huì)”。如何在這個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)中實(shí)現(xiàn)“健康與健康之間”、“健康與發(fā)展之間”的平衡，融合到土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度，是環(huán)境法律現(xiàn)代化、與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展。